研究背景
R&D补贴是当今世界各国推进本国创新、参与全球技术竞争、占领技术前沿制高点的重要产业政策。据OECD统计，2016年R&D支出较高的美国、德国和日本对企业R&D投资的直接补贴分别为248.54亿美元、21.11亿欧元和1259.57亿日元，占当年企业R&D投资的比重分别为6.83%、3.36%和0.95%。从补贴模式来看，尽管间接的税收优惠措施逐渐成为政府R&D补贴政策的主流，但各国仍存在着较大的差异，日本、澳大利亚等国家主要依靠间接的税收优惠政策，税收优惠金额占R&D补贴总量的比重超过80%；韩国、奥地利等国采用直接财政补贴和间接税收优惠两类政策并重的策略，两类支出的数量基本相当；美国、俄罗斯等国家则主要采用直接财政补贴的办法，直接补贴金额占补贴总量的比重超过70%。
从中国的情况来看，长期以来中央与地方各级政府都十分重视对企业R&D行为的鼓励和引导，尤其是近年来“创新驱动”、“智能制造”、“大众创业、万众创新”等一系列国家创新战略的实施，政府对企业R&D投资的激励与补贴措施逐步系统化与制度化。补贴措施由不定期的“科技项目”、“科技计划”向制度化的税收政策过渡；补贴范围由国有企业、集体企业覆盖到所有在华企业，补贴强度也不断提高。据OECD的估计，2010年中国对企业R&D的补贴总额（政府直接补贴加税收优惠）为414.94亿元，2016年增加到938.79亿元。从强度上看，补贴总额占GDP的比重从2010年的0.10%增加到2016年的0.13%。从结构上看，2010年政府对企业R&D支出的税收优惠和直接补贴分为178.19亿元和236.75亿元，二者之比为0.75∶1，到2016年两类补贴金额分别为489.08亿元和449.7亿元，二者之比为1.09∶1，R&D补贴模式逐步由制度化和稳定化的税收政策占主导。从R&D补贴的绩效来看，与国际上的检验相似，国内学者也存在较多争论。
这些理论上的争论与各国实践上的差异表明，政府对企业R&D补贴的数量、绩效与补贴模式选择等问题受多种因素影响，不可机械地套用他国经验。在当前中国经济迈入新时代高质量发展、创新位居现代化建设全局核心的背景下，为推动“中国制造”向“中国创造”转型，实现技术上“跟跑”、“并跑”到“领跑”的蝉变，政府对企业R&D补贴政策应如何实施，R&D补贴规模应该维持在何种水平，在各产业与企业间应如何分配，应采用什么样的模式或机制进行补贴等，这一系列问题的解决不仅能够进一步完善R&D补贴理论，而且对中国R&D补贴实践更具重要的指导意义。
主要观点
本研究从技术外溢思想出发，在Loury（1979）创新竞争框架下构建R&D补贴对企业技术创新的影响机制模型，从理论上分析需要采取R&D补贴的临界条件、R&D补贴的最优规模、R&D补贴效率的影响因素，以及“普惠式”补贴和“竞争式”补贴两类补贴模式的比较与选择。在理论分析的基础上，选取22个产业层面的面板数据，对中国R&D补贴阈限、有效性与模式比较进行实证检验，研究表明：第一，只有当经济空间处于补贴阈限内时才需要政府实施R&D补贴政策；第二，当需要政府对企业进行R&D补贴时，给定其他条件，存在一个最优的R&D补贴规模；第三，R&D补贴绩效会随着经济条件的变化发生反转；第四，从R&D补贴模式的比较来看，“普惠式”补贴与“竞争式”补贴有各自的有效区域；第五，中国的R&D补贴政策从整体上看对企业技术创新有显著的激励效应，以税收优惠为代表的“普惠式”补贴的政策效果要优于以直接财政补贴为代表的“竞争式”补贴。
基于本文的研究与发现，为有效利用政府R&D补贴政策对企业技术创新的激励效应，充分发挥企业在技术创新过程中的主体能动性，从而保证国家创新驱动战略的有效实施，实现中国由“技术追赶”到“技术引领”的跨越，需要进一步完善政府对企业的R&D补贴体系，优化R&D补贴机制，我们的研究建议如下：
第一，有效甄别R&D补贴限阈，精准定位需要R&D补贴的对象企业。首先要识别不同的市场失灵来源，技术溢出造成的创新私人收益低于社会收益，信息不对称造成的融资约束，创新投资门槛过高，亦或是国际技术垄断对中国R&D投资造成的抑制等。其次对于不同的产业，还需要具体分析产业R&D投资的阶段特征、市场环境、整体R&D水平、以及金融市场环境等，以此甄别该产业是否需要进行R&D补贴。最后对于需要补贴的产业，要能够构建出有效的补贴机制，将R&D补贴资金落实到研发效率与意愿较高的企业，避免出现逆向选择以及骗补等问题。
第二，逐步提高补贴强度，确定R&D补贴的合理规模。与美国、欧洲许多发达国家相比，中国的R&D投资与补贴强度都处于较低水平，未来较长一段时期，随着R&D投资水平的快速增长，政府对企业的R&D补贴总体强度也需要提高，与R&D投资水平相协调。但由于效率、预算约束等问题的制约，R&D补贴水平应与财政能力、产业特征、企业技术能力相匹配，达到一个较适宜的规模即可。
第三，建立R&D补贴自我评估与调整机制，不断提高R&D补贴效率。R&D补贴的绩效要及时评估，对于绩效较低的领域或区域要能够找出其原因，进而校正。R&D补贴效率的动态提高大致涉及三个环节的效率问题：一是执行效率，即补贴机构能够以最低的成本将R&D补贴资金发放到补贴企业；二是选择效率，通过一系列选择机制，要能够筛选出最需要R&D补贴的企业；三是监督效率，补贴资金发放下去后，要能够保证这些资金是用于企业的R&D活动。
第四，创新R&D补贴模式，实现补贴模式与补贴对象之间的优化匹配。理论上的“普惠式”补贴与“竞争式”补贴在实践上表现为税收优惠和直接财政补贴，鉴于税收优惠对盈利较低、甚至无法盈利的中小企业与初创企业的政策效果较弱，可以考虑提高其R&D投资的加计扣除比例，延后其扣除时间。对于直接财政补贴政策，要充分发挥其直接性和灵活性的优势，基于区域、产业、企业、项目的具体特征，设计出具有针对性的补贴政策，做到因地制宜，因时制宜。
第五，构建与完善对R&D补贴政策有补充与催化作用的配套措施。为更好地发挥R&D补贴政策的激励效应，相应的配套措施与政策必不可少：加强知识产权保护，提高R&D投资的私人收益；对过度竞争的行业设置适宜的进入壁垒，减缓创新租金的耗散；积极培养创新R&D人才，尤其是市场紧缺的创新人才，提高企业的创新效率；创设R&D辅助机构，解决技术信息、需求信息等的不对称问题，以及R&D成果的产业化等问题；以科创板为引领，深化金融市场改革，缓解创新企业的融资约束，助推卡中国脖子的核心技术、关键技术的突破。
原文发表于《经济研究》2021年第1期
